内容提要：山西票号的衰亡原因探究，历来备受学术界关注。但是将票号作为市场主体，研究政府制度供给与票号发展之间的关系学界则鲜有涉及。山西票号作为传统金融中最重要的经营主体，在隐性契约下已经开始充当“国家的银行”、“发行的银行”、“银行的银行”，但均因合法性不足而宣告流产。当新式银行创立并获得法定的近代金融业主体地位后，山西票号自然难逃衰亡命运。

　　诞生于19世纪20年代初的山西票号，作为中国传统金融业中最重要的经营主体，随着工商业的繁荣、贸易量的增加和交通、通信等条件①的改善而不断发展。鼎盛时期，南至两广云贵，北至伊犁新疆，凡各通商大埠，无不有票号之招牌。
然而，山西票号并未能像西欧金融史上的近代银行一样，顺利完成近代化转型，反而在西方近代银行进入中国和清晚期官办银行创设的同时期迅速衰亡，其原因备受学界关注。近年来学者从“官商结合”模式[1]、货币制度演变[2]等新视角对票号发展脉络开展了卓有成效的研究。这为政府与以山西票号作为代表的传统金融业市场主体之间的制度供需不平衡的研究提供了思路与基础：即当山西票号自身发展出“国家的银行”、“发行的银行”、“银行的银行”之角色时，其制度需求未得到有效的供给，导致其近代化转型失败，错失发展机遇，从而走向不可逆的衰亡之路。
一、问题的提出
近代金融体系从传统金融中自发演进，一般遵循一条基本路径，即某一经营主体在发展至一定程度后，首先，通过代理国库行使国家银行职能；其次，获得纸币发行权而成为“发行的银行”；最后，充当最后贷款人而成为中央银行，与商业银行共同构成近代金融体系。
循此路径来看，在由票号、钱庄、账局、当铺等所构成的中国传统金融体系中，票号主营汇兑业务，兼有存放款、汇解税饷等业务；适应新货币制度的典当、存放款、兑换、铸造等金融业务先后出现；金融信用工具不断创新，市场上普遍流通的金融票据有汇票、钱票、银票；有民间用于转账流通的兑帖、期帖、上帖、拨兑等，有些票据的信用与现钱无异。在这一体系下，山西票号在实力、业务、治理结构等方面，均具备了向中央银行转型的基础。
实力方面，从数量上看，山西票号自19世纪下半叶起，一直维持在26～30家左右，组建现代银行的票号基数足够大；②从业务量上看，1906年，日昇昌票号14个分号全年汇兑款项为3222.52万两白银，平均每个分号约230万两白银，28家山西票号存款总额约5000万两白银，放款总额约6300万两白银；③从盈利能力看，票号利润率颇高(见表1)。
 
业务方面，票号汇兑业务及存放款业务等十分完整，收入以汇费收入、压平擦色收入和存放利差收入为主。汇兑业务中，综合使用同行对交、迟票、兑条、信汇、电汇等④。存款业务分往来存款和定期存款。往来存款利息一般略低于市面利率且随市浮动；定期存款利率根据存款期长短而定，短则1个季度，长则5～7年不等。存款人在到期日前提取本金或利息，以借款记。贷款业务分信用贷款和抵押贷款。信用贷款仅需立一字据，贷款利率随市浮动；抵押贷款则视抵押物而定，货物抵押须订立合同，执其凭单，不动产抵押需立字据，由承保人垫还。
治理结构上看，其所有权与经营权相分离的制度设计已具现代企业制度雏形，总分号制吻合近代银行总分行制，顶身股制更是符合产权理论中的激励原则。票号普遍采取总分号制，各司其职、上下联动，总号掌管机构设置、资金调度、人事任免和盈利分配。分号有权结合实际开拓业务、运用资金和管理人员。借助总分号制，保证了票号“组织机构运转自如，各项业务蓬勃发展，资金调度灵活，汇兑畅通无阻”；[4]人事管理方面，除约束外，还设计具有激励作用的顶身股制度，即员工持股制。⑤根据票号发展阶段的不同，股份安排有别：票号初创，资本入股一般多于人力入股，但随着人才的增加，人力股逐渐增加，票号发展后期，各山西票号身股普遍多于银股(见表2)。
 
甲午战争时期，发展至顶峰的山西票号迎来改组现代银行的最佳时期。一方面，票号发展已日趋成熟，具备了向近代银行转型的基础；另一方面，当时国内由国人创办的专注于国内业务的现代银行还未建立，进驻的外资银行“只营国外汇兑，内地营业不甚注意”。[6]8
遗憾的是，1896-1916年间，山西票号三次面临合组现代银行的历史机遇，却均告失败。1896-1904年间，官办银行处于初创期，不少官办银行希望票号参股重组银行，却遭婉拒⑥；1905-1911年间，以分号总经理为主的票号内部者提议，将山西票号合组为银行，但遭到总号反对⑦；1912-1916年，各票号迫于生存压力，通过向外资银行、同蒲铁路、保晋矿务公司及北洋政府借款等形式筹资合组现代银行，但因资本不足而未成功。
对于山西票号近代化转型失败问题，学者历来多有研究，本文尝试从新制度经济学分析框架入手，将政府作为制度供给主体，以山西票号发展史上的制度需求满足情况为研究对象，来看制度的供需平衡性，以期获得新的启示。
二、“国家的银行”：代理国库的合法性不足
传统金融业中，私人银行所经营的业务主要面向工商业者，属无政府信用背书的民间金融业务。从私人银行向近代金融体系下的国家银行转型，首先需要政府授予代理国库的职能。
山西票号主要经营汇兑业务。19世纪50年代之前，清政府的官款一律禁止由票号汇兑，而坚持装鞘起解，因此，山西票号的汇兑业务也始终以工商业为重，几乎不涉及官款。太平天国战争为山西票号经办官款业务、行使代理国库职能的制度需求提供了供给条件。咸丰年间，清政府相继陷入与太平军、捻军的战争中。受战争影响，南方各省装鞘起解运送京饷和拨放军饷基本不可行，而依托票号的汇兑业务则方便、安全得多。无奈之下，清政府放弃了禁止由商汇兑的规定，为票号办理官款业务提供了制度供给。
1.官款汇兑
山西票号产生与发展初期，以工商业者为主要放款对象，市场以内陆工商业较发达地区为主，其经营官款汇兑业务，自太平天国战争始。“同治元年十二月间承准户部扎知奏准京饷案内，行令设法汇兑，总期妥速等因。适值军务未靖，路途多阻滞，当即遵照部行，与殷实银号筹商汇兑。”[7]至此京饷、协饷、海防、铁路、河工经费、赔款、借款和赈款等官款项目逐步开始由山西票号汇兑。
19世纪50～60年代，票号开始作为清政府捐纳制度的承办人，为政府汇兑京协饷。19世纪60～90年代，为各省、海关及清政府筹措、汇兑和抵还外债等业务逐步由票号经营，此时票号在实质上已经拥有部分省和海关的财政金库代理职能。19世纪90年代，中日甲午海战后，包括战争赔款、清廷官饷、海防经费、铁路、运河修建经费等在内的大量公款均通过票号汇兑。河南、湖南、江西等省份的赔款，均直接由当地票号汇至上海，并交与外资银行。统计显示，1894-1903年间，山西票号共汇兑公款近1.03亿两白银，年均汇兑额占清政府财政收入的21.45%。
2.吸收政府存款
受战乱环境影响，不少官吏不便自持过多资财，因此选择经营稳健、信用卓著的山西票号为存款对象。如新泰厚票号所吸收存款均是期限3个月至1年不等的定期存款，而存款人大多是政府官吏。
庚子战争后，山西票号为政府提供了大量财力支持，与其关系愈发密切。因此除官吏外，政府也有款项存入票号以生息，如度支部、户部，地方政府和海关。政府存款有力推动了众多票号的发展，志成信、协成乾正是凭借独揽粤海关税款存储以及其向北京国库的汇解业务而积累起可观财富。[7]140从数量上看，政府在票号的存款规模并不小，以度支部为例，1906年其在外存款约三成存于大德通、大德恒、义善源、存义公等几家票号中。[7]474
3.垫付京饷、协饷等
鸦片战争之后，清政府财政危机不断，承办官款汇兑业务的山西票号，时常垫付京协饷(见表3)。
 
其中，两广总督岑春煊在光绪三十年十二月的奏折中明确指出所借银两均为晋商筹措，且由志成信、协成乾两号汇兑至京。[7]99-106可见山西票号在维系清政府中央财政稳定中起到了举足轻重的作用。
除上述三项之外，山西票号代理国库职能的还有认购国债(昭和股票)和代偿赔款(庚子赔款)等。
山西票号办理官款业务，一定程度上承担了“代理国库”的职能。但是，票号与政府间的制度供需平衡是十分脆弱的。对山西票号而言，其与西方传统金融业中的银行相比，官款业务十分有限，仅停留在官款汇兑、存放等，而如接受政府债券、处理税务等代理国库的其他职能则属空白。对清政府而言，其允许官款由商汇兑，向票号借垫京协饷，也并非定制，既没有契约保障，也没有法律层面认可，而仅仅是财政危机时的权宜之计。
正因为制度供给不足，山西票号非但没有向国家银行进一步发展，反而其所经营的官款业务也常遭受破坏。如官款汇兑业务，户部常常以实银不足或汇兑有误等莫须有的理由，严饬各省禁止由商汇兑，若非装鞘起解不可能行，则不得由号商经办汇兑；还有官员将号商经办汇兑所得视为搜刮京师之银，以汇兑有损国库为由，将正常汇水强行没收。言论方面，在商末思想的影响下，更是多有诋毁票号经办官款业务者，认为虽然西方有国家出银与商人合本经营的情况，但中国不能事无巨细模仿西方，特别是中央政府向商人贷款并偿付其利息，这是本末倒置之大节，决不可相从。[7]183如此种种，屡见不鲜。
再如存、放款业务。存款方面，官吏在票号存款，多是因为官吏与某票商有所结交。清政府长期以来在京公款存于户部，在省公款存于藩库已成定制，从未明确公款可以存于票庄，“所以存储票庄者，官场与各庄老板来往之私人情耳”。[7]139因为多属私情，缺乏法律保障，纯靠信誉维系，山西票号常因政府和官吏无故催款而遭受损失。放款方面，政府也常单方面拖欠不还，如宣统三年度支部库存款仅有100余万两，因无银应付11月初应放各款，遂欲向京师山西票号借银500万两，京师各票号得知此事之后均不愿再向度支部放款，且在协成乾、世义信两家分号开会商讨之前该部700余万两借款的归还事宜。可见度支部欠各票号借款不还已久，且数额巨大。制度层面没能得到合法有效保障，严重阻碍了票号职能向代理国库进行转变，同时也极大挫伤了票商发展官款业务的积极性。
三、“发行的银行”：被取缔的货币发行权
传统金融体系下，纸币发行一般由国家管理，票号发行的兑换券虽然也见于市场，但是并不具有国家信用背书。票号获得纸币的法定发行权，是其从私人银行向“发行的银行”过渡的重要一环。
山西票号发展过程中，曾短暂地拥有过自由发行权，但随着清政府相关章程和银行则例的出台，票号的发行权非但没有合法化，反而被政府所取缔。
1.“自由发行”的小票
山西票号为便于在汇兑业务中拨兑银两，曾开具一种银钱票，以作为付款凭证。“票号于汇票之外，尚有一种临时便条，名曰小票。”[7]3小票面额从50两到万两不等，以百、千两面额的最为常见。
从纸币的流通和贮藏功能来看，“小票”已成为当时一种局部流通的纸币，而北京正是“小票”的主要流通地，发行数量较多，同时其他地方也有少量流通。据不完全统计，各家京城票号发行流通“小票”总额，从一二十万至五六十万不等，且参与发行的票商众多。不少人还把小票作为财富积蓄保存起来，多年甚至十数年不进行兑现。[7]752如此看来，“小票”的发行流通在一定程度上说明山西票号具备了发行纸币的基础信用。
2.《通用银钱票暂行章程》和相关银行则例出台
1908年，在度支部奏请下，清政府正式颁布了中国第一部银行法——《银行通行则例》。该法第十二条明确指出，此前各处凡具有银行性质的商设票庄、银号、钱庄等各项贸易，均需遵守此则例。显然，票号亦属《银行通行则例》适用对象。按照《银行通行则例》要求，各行号无论官设还是商立，在纸币法律颁布之前，“均得暂时发行市面通用银钱票”。[7]353
这一规定从侧面确立了票号的纸币发行权，但这一暂时的合法性授权很快在度支部咨文和《通用银钱票暂行章程》中被取缔了。度支部咨文中规定：从接到咨文起半月内，各省未发行的银钱票，无论官商行号不得继续增发，已经流入市场的要逐步收回，“以示限制，而昭统一”。[7]357而《通用银钱票暂行章程》中则更明确规定，自章程颁发之日起，新设的官商银钱行号不得发行银钱票。其余经政府批准可发行银钱票的各行号，只得以现行发放数额为准，不得超越。[7]359以上各项规定的出台，不仅从表面上直接取缔了票号等金融机构发行纸币的自由裁量权，而且在大清银行成立之后，从实质上将票号的纸币发行权彻底取缔，使票号沦为政府与市场之间的流通中介，大大遏制了票号作为市场主体的创造活力。
就在票号失去纸币发行权的同时，官办银行和外资银行却分别通过法律许可和市场认可的不同方式，获得了纸币的发行权。
1904年3月，户部尚书鹿传霖上书奏请设户部银行，并草拟《试办户部银行则例》，其中规定：户部银行是户部的隶属机构，对户部银行的随时查核权归财政部和户部共同所有，但二者不得干预户部银行各项正常贸易事业；户部银行承领银元局铸造银铜各币，并直接通过商号使之流通市面等。[8]可见，户部银行已经获得了银铜钱等货币的发行权。1908年，清政府将户部银行更名为大清银行，并出台《大清银行则例》，大清银行代国家发行纸币和新铸币的职能得到明确，若遇市面银根紧急，大清银行应予以维持。可见，《大清银行则例》已经基本上赋予了大清银行作为中央银行的主要权利。
外资银行此时也借助银元的广泛流通而掌握了货币发行权。清初，西方的银元流入中国，票号发行并广泛流通于市场用于日常结算的银钱票相当程度上被取代，所以银元结算很快为人接受。银元的流通，为外资银行的入驻提供了便利。银元流通之后，外资银行所发行的纸币，可自由兑换银元，因此获得了市场的认可。山西票号第三次合组银行之时，外资银行如花旗银行、麦加利银行、横滨正金银行等均有货币发行权。再加上大清户部银行及各地发行的银元钞、军用钞、地名钞等形形色色的货币，使得银两(元)逐渐退出市面流通，票号主营的汇兑业务大幅萎缩，此时纸币发行权的缺失给已经步履维艰的山西票号业发展带来了沉重的打击。
由于政府的制度供给不足，山西票号在具备纸币发行信用基础的情况下，非但没有获得国家信用背书，反而因丧失发行权而削弱了其对金融市场的掌控力，从而导致其没有向“银行的银行”进一步发展。
四、“银行的银行”：最后贷款人地位的流产
近代金融体系的最终成型，需要某一经营主体从传统金融业态下的商业银行发展成为中央银行，成为金融业的最后贷款人。事实上，山西票号与各钱庄间已经具备了这样的业务关系，但因为缺乏政府所赋予的合法性而最终失败。
更令人深感遗憾的是，虽然现代金融体系所需的监管机构，也在山西票号发展盛期以行业协会的形式出现了，但清政府没有借助行会的力量，形成对山西票号的有效监管，反而或依赖大清户部银行，或依赖度支部监管金融业，也最终决定了山西票号衰亡的命运。
1.票号作为最后贷款人
从票号总号与各分号、钱庄的业务关系看，其已经在一定程度上充当了“银行的银行”角色：票庄以票号所吸收存款和自有资本向钱庄放款，钱庄再向工商业者放款，形成利差。利差是票号与钱庄之间业务关系的基础，即“票号贷付于各大商人等，其手续多由钱庄经手。而钱庄之愿为经手者，从其中可以渔利”，[7]利息则由双方根据票庄银根松紧及市场平均利润率之高低来确定。
从票号与钱庄业务链上看，一端的票号，其存款主要为官款，而放款对象则主要为钱庄、官吏和殷实商家；[6]156-157另一端的钱庄，“资力薄弱，有赖于票庄多供给”，[9]存放款多以一般商人为对象。票号对钱庄放款，亦有考核，“钱铺有相当资本而为票号所信者，始得与票号为交易”。[10]总体来看，票号通过为钱庄放款更好地容纳了各地公款；而钱庄也通过依仗票号，抬升自身信用度，为经营各种事业开辟道路，[6]156-157形成了类似于中央银行与商业银行间的业务关系。
从市场范围上看，钱庄业务面狭，而票号业务面广，“本地之事以钱庄任之；各省间之事，以票庄任之”。而且，“票庄交结官吏，发行纸币，钱庄注重社会信用，不发纸币。”[9]
综上可见，票号与钱庄间，虽是存放款业务关系，但实质上已经形成了近代金融体系下的中央银行与商业银行间的关系，而且，正是有此关系基础，票号也常常为钱庄担保，共同抵御经营风险。
2.行业协会作为监管机构
山西票号为规范、协调和管理行业而组建的行业协会，一定程度上扮演了银行业监管机构的角色，如归化宝丰社、大同恒丰社、包头裕丰社等。这些行会可以监督、约束分布在全国各地乃至国外地区的票号。
以宝丰社为例，据清代《绥远通志稿》中记载，归化城商贾林立，市面流通的现银现钱不穷于用，钱两业在全市比重随之上升，宝丰社作为钱两业协会便成为全市各行业周转之枢纽，管理全市钱两业之运营，有清一代其商业金融总汇地位始终未曾动摇。宝丰社与各票号皆有密切联系，其负责人称总领，由各钱商轮流担任，在银钱动荡时期，可对市场进行统一调控。宝丰社组织全市钱商制定市场规程，并由其监督执行，沙钱、不足价货币被收缴并销毁铸成铜碑，警示商民不得以此类货币流通于市面，[11]可见宝丰社及与此类似的区域性行业协会，已经具备中央银行管理金融业的部分行政职能，并在实践中有效发挥着调节、监管市场的作用。
尽管如此，“监管机构—中央银行—商业银行”的现代金融体系，在政府制度供给不足的情况下，始终未能确立。
从票号与钱庄来看，这一极似中央银行对于普通银行之关系，没有得到法律上的认可，从而也就失去了票号作为中央银行地位的合法性。制度供给不足下，维持二者间的业务链，“唯彼此每以个人之关系，头绪纷杂，必二者相待，而作用乃以完全，则谓之为连合经理之一银行，亦无不可”。[10]从这一点看，合法性不足使得山西票号难以成为钱庄的最后贷款人，票号虽然向钱庄提供金融信贷，但是并不掌握后者的储备金。这一高度接近中央银行与商业银行关系的业态，不妨说是票号充分发挥其跨地域划拨冲销款项之便而衍生出来的与信贷机构间的一种传统金融业务而已。
从行会与票号来看，其监管约束力来源是行规，属隐性契约。而清政府真正赋予法制约束力的监管机构则是大清户部银行和度支部。
清政府正式明确金融监管机构之前，大清户部银行作为中央银行行使监管职能。1904年起施行的《试办户部银行则例》规定：户部银行在遇市面银根紧急时，可向户部申请借用库款，唯按期付息即可。[8]
1908年，度支部奏定《大清银行则例》，明确了大清户部银行具有代国家发行纸币和新铸币、经理国库、代公家经理公债票及各种证券的权利，同时可监管维持金融秩序。度支部则成为全国金融业的监管机构，并奏请派驻两名监理官监理大清银行一切事务。[12]在之后奏定的《银行通行则例》中更是明确了其作为监管机构的主要职责：负责各银行之注册登记、变更登记及检查惩处等。
清政府对金融业的强大干预，未能与市场主体的自身发展相吻合，直接导致正在形成中的中国现代金融体系严重受阻，同时极大遏制了以票号为代表的金融业市场主体的自然发展。
传统金融业的近代化过程中，山西票号无论就自身发展基础而言，还是从历史机遇来看，均具备向中央银行转型的条件。其最终衰亡的根源还在于山西票号转型的制度需求没有得到有效满足。
虽然在山西票号的发展过程中，出现了代理国库、发行“小票”、向中央银行方向发展等情形，但大多基于隐性契约，而没有形成有效定制，进而未能完成向“国家的银行”、“发行的银行”、“银行的银行”的依次转化。
从传统金融发展史上来看，政府的制度供给几乎一直处于空白状态。以票号而言，其成立无需向政府申报，日常经营无需执照、所得无需缴税，更不存在所谓监管监督之说，可以说完全处于一种无政府监管状态。1908年2月，清政府颁布我国第一部金融业管理法规《银行通行则例》时，“账局已有170年历史，票号已有80余年历史，钱庄经营由兑换向借贷转换已有半个多世纪，而新式银行也有10多年历史了”。[13]可以说，相当长时期内，传统金融业并没有获得法律契约的保护，而仅仅是通过自律、行规和隐性契约来维系其发展。所以，山西票号的衰亡是必然的。

注释：
①19世纪初，浙江宁波商人创办民信局，采取总分号制，各分号之间相互委托代理，构成了通邮天下的邮递网络。
②据张正民统计，咸丰十二年到同治十三年(1862-1874)，山西票号数为26家；光绪元年到光绪八年(1875-1882)，为28家；光绪五年(1879)，为29家；光绪九年(1883)，为30家；光绪十九年(1893)，为28家。
③推算值。据“上海通志馆未刊稿”指出，1913年9月，14家山西票号在全国68个城镇共存款2509.17万两白银，放款3150.93万两白银。
④同行对交：各凭各信，不立字据，汇水随行市；迟票：除以兑期另加汇水外，所占之期，按月估算递加；兑条：手续于定汇之后，立一对条，其中剪为二纸，汇款者持上半页，承汇者将下半页寄往所汇之地验兑，交条付银；信汇：各凭各信，汇水随行市；电汇：电汇分为明电和密电两种，汇费由汇款者出。
⑤根据票号员工的工作年份及业绩，为员工发放顶身股，一般随合同期不断增加，从一厘到十厘不等；持顶身股员工死后，按其生前所顶股数，还可以分得数年红利，称“故身股”。
⑥如1903年，袁世凯出任北洋大臣，曾邀请山西票号商人经办天津银行，晋商婉拒；1904年，鹿傅霖出任户部尚书，筹办户部银行，曾邀请山西票号入股，并出人参与筹备，也遭婉拒。
⑦如1908-1909年蔚丰厚京都分号经理李宏龄等建议合组银行遭绝。
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